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节能减排政策“打架”,最优解是否存在?

对电力行业来说,今年碳市场的发展将开始发挥其影响。2017年12月全国碳排放交易体系启动,电力行业成为首批纳入全国碳市场的行业,2018年碳市场进入基础建设期,而2019年将进入模拟运行期。

在行业专家看来,碳市场的建设稳步向前,是目前节能减排政策中发展得较好的。但是,在碳市场发展的同时,政策“打架”的情况也给其定位和发展带来困扰:一方面其他节能减排相关政策的并存给政策实施对象带来困扰在;另一方面,当碳市场与其他市场如电力市场融合时,诸如可再生能源配额制、绿证等政策也面临着如何与碳市场政策协同的问题。

多种节能减排政策之间的关系如何?并存究竟带来怎样的问题?这些政策是否有优劣之分?如何协调这些政策的发展?……在碳市场起步的现阶段,各类政策之间更多是相碰撞,还未产生大的冲突,探讨这些问题,有利于更好地促进政策调整和改进,协调政策更好地发展。

多种节能减排政策并存

碳市场所遇到的第一位“同类”,是排污权交易市场。

经过2018年机构改革,从监管体制上看,碳交易和排污交易都纳入生态环境部监管,这为协同管理提供了可能。但现实中,这两个市场分属两个司进行管理,依然需要体制上的协调。从法律上看,发展较早的排污权交易已纳入环境保护的相关法律法规,而碳交易法律基础还在建设中。交易平台方面,碳市场和排污权交易有各自的交易平台。跟踪核定机制上,两个市场形成自己独有的两套核定机制。信息披露机制方面,尽管起步晚,但碳市场却走在前面。

碳市场遇到的第二位“同类”,则是备受争议、未被正式推出的“碳税”理念。

生态环境部环境规划院环境政策部主任葛察忠透露,原来在设计环境保护税的时候,二氧化碳税被纳入其中,后来由于部门协调,碳税在最后上立法审批的时候还是拿下来了。“能否在环境税调整时重新增加(碳税政策),目前来看还没定论。”

另外,关于碳税跟碳交易的关系,是否在国际层面上和国内大企业之间推碳交易,而小型的碳排放企业交纳碳税,也是目前决策所争议的焦点。“在选择交易还是碳税模式方面,国家还没有明确的规定。”葛察忠说。

发电行业是碳交易市场的突破口,这使得碳市场不得不撞上电力市场中设计范围有重叠的相关政策,如绿证、可再生能源配额制等。

“我觉得碳市场的范围更大,虽然现在是以单个企业起步,再逐渐融合的方式,但是它覆盖多个行业,最终将覆盖全国范围。而可再生资源的配额制,它的目标比较直接,而且限定的范围是有限的,就是以最低的成本促进可再生资源的消纳,尤其是现在风电、光伏的消纳。”国网能源研究院有限公司副总工程师兼企业战略研究所所长马莉介绍了自己对两个市场政策定位不同的理解。在她看来,现阶段两个市场政策还没有太多互相影响,正是值得思考和探讨的时间窗口。

华能碳资产经营有限公司总裁助理钟青曾深入参加过可再生能源配额制、绿证等相关课题研究。他指出,当行业面临的情况是每一个政策都在做类似的事情,那么对企业而言最大的问题并非政策之间有矛盾――因为这些政策方向一般是一样的,比如无论碳市场还是绿证等,某种程度上本质都是抑制火电增长――最大的问题在于政策过多,将给企业经营带来不可预见性。

“在一些政策上,如果没有顶层设计,就会给企业的经营行为带来困扰。因为每一个政策必须有可预期,才会让每一个市场的微观主体在可预期的情况下,作出符合经营策略原则的决策。”

这些相关度较大、方向类似的政策并存,还给企业带来成本负担。

“这儿有一个政策出来了,那儿有一个政策出来了,最后企业对每一个政策都得进行研究,都得组建一个专业的团队应对它。因为每一个政策出来,都会增加企业的经营成本。”钟青介绍了企业面对多个政策时的无奈。

“当这些手段落在同一个对象身上,我们需要关注的是多种手段实施下,对企业增加的负担是怎样的。这个是在后续政策协调中需要考虑的问题。”中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员许文表示。

孰优孰劣

当多种政策、管理理念并存,自然产生的问题是:这些政策有优劣之分吗?是否有一个是最优解?

以环境税为例,北京大学国家发展研究院教授徐晋涛分析指出,环境税过去的基础是排污收费,而排污收费的税率偏低,容易被理解为执法力度不够。但在现阶段,他认为环境税已迎来不同的环境。“现在环境税的税率高于原来排污收费,且如果按照既有数据和目标达成而言,这个税率应该再提高。提高环境税率,对经济发展会带来影响,但这种经济手段比现在的环保督查影响小多了。”

跟碳交易相比,徐晋涛更认可环境税。“我个人认为现在中国环保链条里面最薄弱的环节是执法部门没有积极性,不是地方环保局,是政府,中国的执法要依靠地方政府有积极性才能做得到。”如何调动地方政府积极性,成为解开问题的关键。“地方政府要有收入才能干事。从逻辑上讲,环境税直接解决这个问题。环境税率低可以提高,而且现在环境税是地方税,环境税的收入归地方政府,这环境税的好处对地方政府而言是双重红利。”

“过去为什么环保没有搞好,因为环保部门一家在搞环保,其他部门也不支持。现在税务员跟它打交道,要多少就给多少,基本上调动中国最有权力的部门协助环保。”他认为,跟碳交易和排污权相比,应该恢复碳税和环境税,且后两种政策要协调。

钟青则认为判断政策优劣,首先应明确前提,即政策所对应的特定管理边界。“比如碳税和碳市场之于发电行业,究竟孰优孰劣?可能大部分人会认为碳市场是个更简单的方法。因为碳税是一种罚款,而碳市场如果运作好了,将成为降低履约成本的方式,碳市场提供的是一种出路。”

从这个角度,钟青更倾向于碳市场是更有效的方式。“从结果也能看到,尽管世界上其他碳市场政策上有点反复,但到了国际市场连接的时候,会恢复到碳市场的政策状态。从全球实践的角度看,我想这也能证明碳市场确实是比碳税更佳的方式。”

但这并不意味着碳税被一棒子打死。“在其他领域,没准碳税或其他节能标准,比如家庭用能标准上,碳税也许是制度成本更低的一种政策。”

葛察忠做了大概二十多年的环境政策研究,在这一过程中他曾面临这样的疑问:“以前我做排污收费,后来做二氧化硫的排污交易,后面还做了环境税。在不同的场合,大家能够听到我讲到排污交易、讲到收环境税……人家问葛老师你到底是什么观点,或者你就没观点,摇摆不定,没主见。”

面对疑问,葛察忠分享了自己的理解:“首先我们应该思考的是一个政策工具的作用机制和对象是否一样。另外,按照污染付费原则,现在的收费,环境税、排污收费是将环境成本内部化,而且目前都还远低于企业的边际治理成本。在这种情况下,增加政策,可促进企业的环境成本内部化。而且不同政策的目的和用途也不一样,可以有它们自己的生态空间,有它们的生态位。”

当电力市场中政策与碳市场政策有矛盾时,钟青认为,目前几个相关政策中,碳市场进度较快。“无论立法还是市场成熟度、整个社会的认知度,碳市场都走在比较前面,相较绿证等其他市场更为成熟,在这种情况下,当我们设计绿证市场时,应该借鉴更多成熟市场的经验。”

“比方说考核对象,我们的方案几经调整,有的时候考核发电端,有的时候考核用户端,有的时候考核售电侧。现在最新的文件是考核售电公司。考核对象的确定,对于整个绿证制度的出台是非常重要的方面。省间的壁垒要打破,如果在制度设计上没有注意,可能会出现每一个省的可再生能源的配额价格不同,很难想象中国几十个省有几十个不同的绿证的价格,对于我们想要达到的应对气候变化的目的就不会是一个好的事情。”钟青分析,“所以绿证制度设计时,需要借鉴现在公众比较接受的、特别是碳市场政策的一些成功经验。”

政策的协调

面对不同节能减排政策的存在,更多业内人士认为,这些政策需要在制定过程中进行协调,甚至应该从一开始就进行“顶层设计”。

“我们原来也梳理过中国节能减排的政策,也存在不同部门之间政策会有打架的情况,有可能是双激励,有可能是反向的,当然这些政策不排除在短时间内对某一项有促进作用。我的观点是,政府部门在制定政策过程中需要进行跨行业的协调。”马莉坦言。

协同并不意味着只有一个政策的存在,更多强调的是规划统领上的加强。“如何协同,一个是是否可以建立跨部门的协调机制,将大气司、气候司等相关部门纳进去,建立跨司的协调委员会,这种机制国际组织用得比较多。第二个是顶层设计,将排污权交易和碳排放两套系统的目标和指标、任务都落实进去,另外还需要制度设计,包括交易平台、跟踪机制、信息披露机制等。”葛察忠表示。

钟青则从总体设计上谈了自己的看法。“从减少企业不必要的额外成本角度看,我们希望应对气候变化的政策能拥有顶层设计。一个思路是,可以从国家自主贡献角度,最终签署的有约束力的国际条约上确定总目标,我们根据GDP增长确定每一年的总量,确定下来可以在顶层设计时考虑各种政策的贡献度,把碳市场、绿证、用能权等的贡献度确定下来。这样设计出来的政策才不会让企业感到为难或者混乱。”

发改委价格司电力煤炭价格处原处长侯守礼更愿意将多种政策工具存在的现状视为一个政策市场竞争的状态。

“目标其实就是顶层设计。目标确定,就是减排,那么实现这一目标的可能有几类政策,比如碳税或者碳排放市场,或者配额,甚至可以搞植树造林,或者碳补助、碳封存等等。我们不能认为凭借某一种工具就包打天下,因为中国的政策是不同政府部门出台的,如果每个政府部门都说自己的政策一定要实现全覆盖,实现总目标,这并不一定是经济的方法。”

相反,侯守礼认为不同政策、手段之间本质上存在竞争和合作关系,可以视之为一种市场关系。“我的想法是,当(节能减排市场)发展起来后,会有很多第三方评估机构出现,他们自身不从事碳交易或者绿证交易,但这些第三方可以评估不同政策是如何有效实现减排目标。其实我们现在讲成本有一个制度性交易成本,任何一个政策都是有设计成本的,通过第三方市场进行政策评估,评估它的效果,这些东西如果能够向市场披露,市场就会得到哪些政策更有利于实现这样一个目标。”

而针对企业,尤其是发电企业,所面临的不同政策所带来的不可预见性的增强,侯守礼认为发电企业需要逐步适应这种市场的不确定性。

具体到电力市场,侯守礼认为,现在发电企业面临多个市场,除了碳市场、配额市场,可能还有很多市场。“煤炭市场这几年也在波折中走向市场化方向,价格不确定性加强。而随着电力产品进入市场进行销售,整个发电企业面临的市场不确定性肯定增强了,还想回到2015年以前那种非常确定的计划信号里,已经不太可能了。”

“这种情况下的好处在于,企业如果能够尽可能使自己的技术拿到更低的排放、更高的效率,那它将在市场当中获胜。但是确实在中国有一个情况需要关注,就是电力行业是一种基本的供应事业或者民生行业,电力的可靠供应也是非常重要的。市场必然有波动性和不确定性,会对企业的生产行为产生很大影响。但是从政府角度来讲也有两个目标,减排的目标肯定是要实现的,同时实现这个目标的过程,不能够损害别的目标,比如电力的可靠供应。怎么在这里面实现一个匹配,也是中国在搞市场设计中是需要重点关注的。”

“大家的共识是没有国外的经验能够照搬照用,所以对于市场不完整的包容度要更高一点,进行试点再评估,然后再走。遇到关键问题,要集全社会力量,出主意去解决,这是非常重要的。”马莉说。