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潘碧灵:坚持“共抓大保护、不搞大开发”,切实保护好长江母亲河

本文作者,全国政协常委、民进中央常委、民进湖南省委会主委、省生态环境厅副厅长潘碧灵

长江是中华民族的母亲河、生命河,是中华民族永续发展的重要支撑。“你从雪山走来,春潮是你的风采;你向东海奔去,惊涛是你的气概。你用甘甜的乳汁,哺育各族儿女……”,20世纪80年代,一曲《长江之歌》唱出了中华民族对长江的热爱与依恋。党的十八大以来,以习近平生态文明思想为指引,各级各有关方面共同努力,狠抓工作落实,长江流域生态环境保护工作取得显著成效,但部分区域、领域生态环境问题仍然突出,形势仍然严峻。从长远计,为子孙谋,为保护好母亲河,实现中华民族永继发展,需要各级各有关方面深入贯彻落实《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)等文件要求,坚持“共抓大保护、不搞大开发”,以生态环境质量改善为核心,深入推进长江经济带发展战略,有效实现流域、区域生态环境高水平保护和社会经济高质量发展的协调统一。

长江生态环境保护意义重大

生态兴文明兴,生态衰文明衰。长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库,数千年来以来,长江以舒朗的胸襟和大气,带给沿江百姓以山川之秀、灌溉之利、舟楫之便、鱼米之裕,哺育了一代代中华儿女,滋养着泱泱五千年中华文明。保护好长江生态环境既是维护区域生态环境安全的基本要求,也是推动流域社会经济高质量发展的重要内容,对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大现实意义和深远历史意义。

长江流域综合实力较强、发展潜力巨大,是中华民族永续发展的重要支撑。长江全长6300km,横贯我国西中东部,是亚洲和中国的第一大河,世界第三大河,流域涉及19个省、市、自治区区,面积180万平方公里,占中国国土面积的18.8%,供水、灌溉、发电、航运等水资源综合利用体系基本形成,已建水库、水电站总装机容量和通航里程均占全国的一半以上,既是我国重要生态安全屏障,也是我国经济中心所在、活力所在。其中,长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等11省市,面积约205万平方公里,占全国的21%,人口和生产总值均超过全国的40%,生态地位重要、综合实力较强、发展潜力巨大,是具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带,也是生态文明建设的先行示范带,事关国家安全、高效、可持续发展的全局,对构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新格局,促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇集聚发展,形成强大发展新动力具有重大意义。

长江流域山水林田湖浑然一体,是我国重要的生态宝库。长江流域呈多级阶梯性地形,流经青藏高原、横断山脉、云贵高原、四川盆地、江南丘陵、长江中下游平原,地跨热带、亚热带和暖温带,地貌类型复杂,生态系统类型多,川西河谷森林生态系统、南方亚热带常绿阔叶林森林生态系统、长江中下游湿地生态系统等是具有全球重大意义的生物多样性优先保护区域。流域分布有众多的国家级生态环境敏感区,是我国重要的生态安全屏障区,目前已建立有国家级自然保护区93个,面积2399.3万hm2,分别占全国的30.7%、26.3%;国家级水产种质资源保护区253个,占全国的51.0%;国家级森林公园255个,占全国的28.9%;国家级地质公园54个,占全国的29.3%;同时拥有世界文化和自然遗产地15处、国家级风景名胜区75处。流域森林覆盖率达41.3%,河湖、水库、湿地面积约占全国的20%,物种资源丰富,淡水鱼类占全国总数的33%,珍稀濒危植物占全国总数的39.7%,不仅有中华鲟、江豚、扬子鳄和大熊猫、金丝猴等珍稀动物,还有银杉、水杉、珙桐等珍稀植物,是我国珍稀濒危野生动植物集中分布区域。

长江流域资源蕴藏丰富,是中华民族战略水源地、主要能源基地、黄金水道、重要粮食生产区。长江流域多年平均水资源总量约9958亿立方米,约占全国水资源总量的35%,居全国各大江河之首,为黄河的20倍;单位国土面积水资源量为59.5立方米/平方公里,约为全国平均值的2倍。流域青藏高原是中华民族的“水塔”,河流、湖泊的总储水量为7000亿立方米,冰川的体积达4.8万亿立方米。长江年供水量超过2000亿立方米,保障了沿江4亿人生活和生产用水需求,还通过南水北调惠泽华北、苏北、山东半岛等广大地区,截至2021年5月11日,东、中线一期工程已累计调水431亿立方米。流域是我国水能源资源最为富集的地区,水力资源理论蕴藏量达30.05万MW,技术可开发装机容量28.1万MW,分别占全国的40%和47%,流域各类水电站2.4万余座,年发电量是我国水电开发的主要基地,同时,流域内风能、太阳能、生物能、地热能等十分丰富,是我国新能源发展的重地地区。长江是联系东中西部的“黄金水道”,水系航运资源丰富,3600多条通航里程超过7.1万千米,占全国内河航运总里程的56%。长江流域矿产资源丰富,储量占全国比重50%以上的约有30种,其中钒、钛、汞、磷等矿产储量占全国的80%以上。长江流域是我国重要的粮食生产基地,耕地面积为4.62亿亩,粮食产量1.63亿吨,占全国粮食产量的32.5%。

长江流域具有重要的洪水调蓄、水土保持等功能,是生态安全屏障区。长江流域水系发达,湖泊众多,河川如网,在降解污染、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用,其中,鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖、巢湖是中国五大主要淡水湖泊,在维护流域江湖关系和生态平衡等方面起着不可或缺的重要作用。长江中上游地区,既是全球生物多样性保护的重点地区,又是生态环境脆弱地区,水土保持工作意义重大。金沙江岷江上游及“三江并流”、丹江口库区、嘉陵江上游、武陵山、新安江和湘资沅上游等地区是国家水土流失重点预防区,金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峡库区、湘资沅中游、乌江赤水河上中游等地区是国家水土流失重点治理区,贵州等西南喀斯特地区是世界三大石漠化地区之一。

长江流域是中华民族的摇篮,是辐射南北的文化融合圈。习近平总书记强调,长江、黄河都是中华民族的发源地,都是中华民族的摇篮。通观中华文明发展史,长江是中华民族的重要发源地之一。从巴山蜀水到江南水乡,长江流域人杰地灵,陶冶历代思想精英,涌现无数风流人物。长江文化源远流长,它从原始石器文化到现代工商文化一脉相承,记录了中华文化的发展道路,是中华文化的重要组成部分。长江文化异彩纷呈,长江流经的十几个省市区形成了一条独具特色的文化聚集带,青藏地区的藏族文化、长江上游四川盆地的巴蜀文化、长江中游江汉平原的荆楚文化和长江三角洲平原的吴越文化等,交汇融合、互联互补。长江文化开放进取,长江流域自古以来就主动吸取优秀的外来文化,辐射内陆,走向海洋,率先实现从封闭型农业社会向开放型现代工业社会的转变。

国家高度重视长江生态环境保护

新中国成立后,经过几代人不懈努力,我国在长江开发上取得了举世瞩目的巨大成就,支撑长江经济带成为我国的“金腰带”,实现了毛主席《水调歌头·游泳》提出的“更立西江石壁,截断巫山云雨,高峡出平湖”的美好愿望。但由于长期掠夺式的开发利用,长江水环境、水资源、水生态问题也日益突出,成为影响流域社会经济持续健康发展的主要毛肚,习近平总书记指出“‘长江病了’,而且病得还不轻”。针对长江保护与发展面临的新形势、新任务,为确保一江清水绵延后世,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把长江生态环境保护摆在了更加突出的重要位置,明确要求走生态优先、绿色发展之路,使母亲河永葆生机活力,为长江保护提供了重要战略机遇。

习近平总书记亲抓亲管长江生态环境保护工作。站在中华民族永续发展的全局高度,以对子孙后代负责的历史担当,党的十八大以来,习近平总书记走遍了长江经济带沿江省市,亲自研究、亲自部署、亲自督导,先后作出系列重要指示批示,为保护长江生态环境提供了根本遵循和行动指南。2016年1月5日,总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会,强调:“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护、不搞大开发,努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带,探索出一条生态优先、绿色发展新路子。”2018年4月26日,总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会,指出:“新形势下推动长江经济带发展,关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系,坚持新发展理念,坚持稳中求进工作总基调,坚持共抓大保护、不搞大开发,加强改革创新、战略统筹、规划引导,以长江经济带发展推动经济高质量发展。”2020年11月14日,总书记在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会,要求:“坚定不移贯彻新发展理念,推动长江经济带高质量发展,谱写生态优先绿色发展新篇章,打造区域协调发展新样板,构筑高水平对外开放新高地,塑造创新驱动发展新优势,绘就山水人城和谐相融新画卷,使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。”他强调:“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,构建综合治理新体系,统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系,推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理,改善长江生态环境和水域生态功能,提升生态系统质量和稳定性。”

长江经济带发展战略是国家重大区域发展战略。自古以来,长江流域一直是我国经济发展的核心主干区。随着改革开放不断推进,我国从南到北的沿海“一线”经济快速发展,作为“一轴”的沿长江挺进内陆的经济带也逐步引起各相关方重视。2013年7月,习近平总书记在湖北武汉调研时指出,“要大力发展现代物流业,长江流域要加强合作,充分发挥内河航运作用,发展江海联运,把全流域打造成黄金水道”。这是习近平总书记在党的十八大以后首次公开强调长江流域发展问题,也是长江经济带发展战略的重要发源。2014年3月5日,李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中提出,“依托黄金水道,建设长江经济带”,这表明长江经济带的建设已经进入国家战略的视野。2014年9月,国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》。2014年12月召开的中央经济工作会议,明确指出中央决定重点实施包括长江经济带发展在内的三大战略,以跨越行政区划、促进区域协调发展。2015年10月29日,党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,提出:推进长江经济带建设,改善长江流域生态环境。2016年3月25日,中共中央政治局召开会议,审议通过《长江经济带发展规划纲要》。2016年9月,中共中央、国务院印发《长江经济带发展规划纲要》,提出长江经济带的四大战略定位:生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带,明确要求“生态优先,绿色发展;共抓大保护,不搞大开发”,确立了“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局。

《长江保护法》是我国第一部流域法律。历经三次审议后,2020年12月26日,十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议正式通过《长江保护法》,自2021年3月1日起施行。作为我国第一部流域专门法律,《长江保护法》的出台实施,对于贯彻落实习近平生态文明思想和党中央有关决策部署,加强长江流域生态环境保护和修复,促进资源合理高效利用,保障生态安全,实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展,具有重大意义,既是一部生态环境保护法,也是一部高质量发展促进法。《长江保护法》包括总则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任和附则9章,共96条,对在流域开展生态环境保护和修复,以及各类生产生活、开发建设活动作出相应规定,具有八方面的亮点和要求:一是树立绿色发展规矩。将“共抓大保护、不搞大开发”写入法律,成为流域各地区经济发展必须共同遵守的法律制度。二是建立流域协调机制。建立国家长江流域协调机制,建立流域信息共享、地方协作机制,将“九龙治水”变为“一龙管江”,促进流域实现龙头龙身龙尾协调发展。三是强化政府管理责任。实行生态环境保护责任制和考核评价制度,理清部门履职边界,理顺中央和地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系。四是推进流域休养生息。推动恢复和保持长江良好的自我修复、自我净化功能。五是加强长江资源保护。重点保护珍贵、濒危水生野生动植物,建立野生动植物遗传资源基因库,进行抢救性修复。六是完善污染防治措施。在《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)基础上,增加控制总磷排放总量、加强农业面源污染防治、加快搬迁改造重点地区危化品企业等内容。七是推行生态保护补偿。国家加大财政转移支付力度,对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿。下游地区县级以上地方政府对长江流域江河源头和上游地区实施生态环境修复和其他保护措施给予支持。八是实施最严格法律责任。对破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境等违法行为,明确了12条法律责任,未作行政处罚规定的,适用有关法律、行政法规的规定,损害赔偿责任严,新增刑事责任多。

国家层面对推进长江生态环境保护作出系列重要安排部署。为加强长江生态环境保护,统筹协调流域经济社会发展与水资源、水环境、水生态承载能力的关系,走资源节约、环境友好的绿色发展之路,党的十八大以来,国家作出了系列重要部署安排。一是推动落实《水污染防治行动计划》。2015年4月,国务院出台《水污染防治行动计划》,明确在长江、黄河等7大重点流域系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理,明确了全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级10大方面的工作要求,包括狠抓工业污染防治、控制用水总量等35款工作内容,专项整治十大重点行业、控制农业面源污染等76项具体任务。二是将长江经济带生态环境保护作为中央生态环境保护督察的重要内容。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》,2021年4月启动的第二轮第三批中央生态环境保护例行督察,明确将长江经济带生态环境保护纳入对云南、湖南、江西等省份的督察中,交办、反馈了系列问题。三是组织开展执法检查。2019年开始,以长江流域为重点,全国人大常委会组织开展水污染防治法执法检查,重点了解法律制度的落实情况、法定职责的履行情况,及时向地方反馈了有关意见和问题。四是组织拍摄《长江经济带生态环境警示片》。从2018年开始,生态环境部、中央广播电视总台通过暗访、暗查、暗拍等形式,每年组织拍摄《长江经济带生态环境警示片》,并在推动长江经济带发展领导小组会议上专题播放,以警示促重视、以警示促落实、以警示促整改。三年已累计披露484个问题,既有共性问题,也有具体问题。五是推进实施长江经济带生态环境污染治理“4+1”工程。针对长江生态环境存在的问题,立足于治本,推动长江经济带发展领导小组部署各省市深入推进沿江城镇污水垃圾处理、化工污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治理和尾矿库污染治理“4+1”工程,分别制定了相应的指导意见,明确了工作任务。六是开展长江保护修复攻坚战。经国务院同意,2019年1月,生态环境部、国家发展和改革委员会联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》,明确了“强化生态环境空间管控,严守生态保护红线”“排查整治排污口,推进水陆统一监管”等八方面重点任务。其中,生态环境部门组织推动实施劣V类水体整治、入河排污口排查整治等八大专项行动。

长江生态环境保护取得积极成效

党的十八大以来,以习近平生态文明思想为指引,按照长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的要求,各地区、各部门始终把保护长江母亲河摆在各项工作中的突出位置来抓,标准更高,力度更大,措施更硬,突出重点、协同联动,有力有序纵深推进了长江生态环境保护工作,取得了明显成效。

保护责任进一步落实。按照“横向到边、纵向到底”的要求,通过深入开展《长江保护法》《水污染防治法》等法律法规执法检查,积极推进政府绩效考核、党政主要领导干部自然资源资产离任审计、生态环境保护督察、真抓实干激励、河湖长制等工作,有效打破部门和地方分割,推动形成了流域齐抓共管合力。沿江省市和有关部门深入学习贯彻落实习近平总书记重要讲话精神,深刻认识到保护与发展的辩证统一关系,切实履行生态环境保护的责任,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,作为增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”的具体实践,主要负责人亲自研究、亲自部署、亲自督促、亲自检查,层层压紧压实了各级各有关方面的责任,真正做到守水有责、管水担责、护水尽责。如对针对东风湖黑臭水体治理问题,湖南省委书记许达哲先后5次现场督促指导,紧盯不放,明确指出:“面对环境问题,决不能不清不楚,更不能畏难回避。”

绿色发展进一步加快。长江经济带各级各部门牢固树立“绿水青山就是金山银山”新发展理念,坚定走保护优先、绿色发展之路,建立长江经济带负面清单管理制度体系,全部完成了“三线一单”发布工作,共划分综合管控单元1万余个,进一步强化了源头预防和管控。积极稳妥腾退化解旧动能,整治“散乱污”企业,沿江化工企业累计关改搬转8731家。如湖南省深入推进五大重点工矿区产业结构调整,株洲清水塘261家、湘潭竹埠港28家重化工企业全部退出,正在加快发展生态新城。千方百计发展壮大新动能,新一代信息技术、高端装备制造业、新材料、生物医药等新兴产业迅猛发展,电子信息、装备制造等产业规模占全国比重均超过50%。2020年,长江经济带地区生产总值增长2.7%,占全国的比重为46.4%,比2015年的42.3%提高4.1个百分点;2021年上半年,长江经济带11省市地区生产总值同比上升14%,经济总量占全国的46.9%。长江经济带经济社会发展取得历史性成就,实现了在发展中保护、在保护中发展。

环境质量进一步提升。近5年来,长江流域水环境质量改善前所未有。根据监测,2020年,长江流域水质优良(Ⅰ—Ⅲ类)断面比例为96.7%,高于全国平均水平13.3个百分点,较2015年提高14.9个百分点,其中,长江干流首次全线达到Ⅱ类水质。劣Ⅴ类国控断面全部完成消劣,较2015年降低6.1个百分点。长江流域19省(区、市)均完成“十三五”水环境质量约束性指标。同时,洞庭湖、鄱阳湖总磷浓度均有不同程度的下降,其中洞庭湖总磷由2015年的0.112毫克/升下降为2020年的0.06毫克/升,下降46.4%,鄱阳湖总磷由2015年的0.062毫克/升下降为2020年的0.058毫克/升。流域110个地级及以上城市黑臭水体1372处黑臭比例超过90%。社会各界越来越多的感受到流域江湖湖库“水清岸绿、鱼翔浅底”的美丽景象,环境获得感越来越强。

生态环境进一步修复。“十三五”期间,长江流域累计完成造林2.2亿亩、森林抚育1.2亿亩、石漠化治理1560万亩,新增水土流失治理7.85万平方公里。完成长江干流和主要支流两岸10公里范围内废弃露天矿山生态修复治理1.3万公顷。在长江及部分支流全面开展“十年禁渔”,累计退捕渔船11万艘、渔民22.8万人,2020年累计清理取缔涉渔“三无”船舶3.4万艘,禁捕后,长江江豚等旗舰物种的出现频率增加。其中,在2017年率先全面禁捕的赤水河,特有鱼类种类数由禁捕前的32种上升至37种,资源量达到禁捕前的1.95倍。建立重点跨省河湖主要控制断面生态流量保障目标体系,确定62个主要控制断面保障目标。清理退出涉及自然保护区核心区或缓冲区、严重破坏生态环境的水电站3500多座,完成整改2万多座。清理整治河湖“四乱”(乱占、乱采、乱堆、乱建)问题7.8万个,干流规模性非法采砂基本得到控制。清理整治长江干流违法违规岸线利用项目2431个,腾退长江岸线158公里。

风险隐患进一步降低。围绕抓重点、补短板、强弱项的目标,城乡生活、农业、工业和交通污染基础设施逐步完善,流域污染物排放总量大幅降低,一大批影响流域生态环境质量、危害群众利益的突出环境问题得到有效解决。长江干流沿线城市集中式污水处理设施实现全覆盖。城市建成区共消除生活污水直排口近2.4万个。1474个县级及以上集中式饮用水水源地3161个问题全部完成整治,城市饮用水水源地规范化建设完成比例达91.1%。整县推进农村人居环境整治项目,实施农村“厕所革命”,流域开展农村生活垃圾收运处理的行政村占比超过98%,基本完成9835个非正规垃圾堆放点整治。沿江1公里范围内落后化工产能已全部淘汰,存在问题的281家“三磷”企业(矿、库)均已完成整治,完成干流及主要支流岸线1公里范围内停用超过3年的尾矿库闭库,省级及以上工业园区全部建成污水集中处理设施。船舶污染物接收设施建设基本完成,31323艘100总吨以上船舶完成配置污染物收集或处理装置。

防控体系进一步严密。各地区各部门加快建立健全法治保障,完善制度机制,强化服务能力,为长江生态环境保护重点任务推进提供强有力支撑。建立健全了法治保障。完成涉及长江流域保护法规、规章、规范性文件清理工作。持续推进长江经济带司法协作机制,各地设立环境资源审判庭等专门审判机构1203个。依法完善了制度机制。完善生态环境保护标准体系,印发相关技术导则。构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系,在长江流域核发排污许可证11万余张。推进完善流域生态保护补偿机制,指导金融机构加大绿色信贷支持力度,积极发展绿色债券市场,支持沿线城市开展绿色金融改革创新。强化了支撑服务保障。完善监测预警体系,在长江经济带布设1720个国控断面和913个水质自动监测站,实现长江干流及重要支流省、市、县跨界断面自动监测全覆盖。推动建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制,完成长江经济带突发环境风险地图绘制,实现2万多家涉重金属和危险化学品企业环境应急预案备案全覆盖。成立国家长江生态环境保护修复联合研究中心,推进58个驻点城市跟踪研究和技术帮扶。大力发展节能环保产业,积极探索开展环境治理模式创新。

长江生态环境保护任重道远

通过努力,长江生态环境保护取得了显著成绩,但由于涉及面广、工作基础薄弱等原因,目前仍面临诸多矛盾和挑战。水生态问题仍然是长江流域最主要的问题,生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本解决,既要多还旧账,又要努力多还旧账,任重而道远。

区域发展不平衡,传统的粗放型发展方式仍在持续。长江沿线是我国重要的人口密集区和产业承载区,长江经济带横跨我国地理三大阶梯,资源、环境、交通、产业基础等发展条件差异较大,地区间发展差距明显,从长江经济带整体看,COD、氨氮、总氮、总磷排放量已经越过库兹涅茨曲线拐点,排放量进入下行期。然而,上游地区氮、磷排放量未越过拐点或在拐点附近,区域经济发展上行的环境压力仍然较大。沿江工业发展各自为政,依托长江黄金水道集中发展能源、化工、冶金等重工业,上中下游产业同构现象突出,依靠土地占用、高耗水高耗能等增量扩张的发展模式仍然占主导地位。一些地方新发展理念树得不牢,统筹发展与保护不够,在经济下行的压力下,盲目上马“两高”项目冲动强烈。长江经济带传统产业产能过剩矛盾依然严峻,转型发展任务艰巨,一些污染型企业向中上游地区转移。一些大城市人口增长过快,资源环境超载问题突出。

流域整体性保护不足,部分区域生态系统服务功能呈退化趋势。近二十年来,长江经济带生态系统格局变化剧烈,城镇面积增加39.03%,沿江1000米岸边带城镇面积增加51.6%,农田、森林、草地、河湖、湿地等生态系统面积减少,湿地保护率低远低于全国平均水平,岸线开发存在乱占滥用、占而不用、多占少用、粗放利用等问题。气候变暖使长江源区冰川退缩、冻土层消融,被誉为“中华水塔”的三江源气温平均每10年升高0.38℃,高于全球及全国升温水平,1950年以来,青海省域内的冰川表现为一致性的退缩趋势,且90年代以来退缩幅度急剧增加,威胁长期水资源战略安全。三峡工程建成运行后,与20世纪50年代相比,洞庭湖、鄱阳湖湖泊面积分别减少了39.7%、43.6%,湖泊调蓄能力降低,江湖关系紧张,枯水期提前、延长。流域小水电违规开发问题多,部分河道生态流量保障不足,水体自净能力减弱,鱼类栖息生境受到威胁,“人鱼争江”问题凸显。长江水生生物多样性指数持续下降,部分水系到了最差的“无鱼”等级,鱼类资源数量下降,且鱼类资源小型化趋势明显,长江流域年捕捞产量已从20世纪50年代的40万吨以上降至2018年的10万吨左右。“四大家鱼”种苗发生量与20世纪50年代相比下降了90%以上,多种珍稀物种濒临灭绝,白鱀豚、白鲟、鲥鱼已功能性灭绝,长江江豚、中华鲟成为极危物种。外来有害生物入侵加剧。

污染负荷重,环境污染形势严峻。长江经济带污染物排放总量大、强度高,根据环境统计数据(2016年),长江经济带废水、化学需氧量、氨氮排放总量分别占全国的43%、37%、43%,是淮河、黄河流域的4倍、5倍,单位面积排放强度均为全国平均值的2倍。高强度污染物排放造成长江局部污染严重,流域部分支流水质较差,总磷污染成为长江流域首要污染物。湖库富营养化未得到有效控制,富营养化湖库数量增加,贫营养湖库消失,轻度富营养化湖库成为主体,太湖、巢湖、滇池等湖库蓝藻水华发生面积及频次居高不下,城镇和农村集中居住区水体黑臭现象普遍存在。全国近一半的重金属重点防控区位于长江经济带,湘江、赣江流域等地区重金属污染问题仍未得到根本解决。长江三角洲、长江中游、成渝城市群等地区集中连片污染问题突出。

部分领域、区域环境治理欠账较多,后继工作任务重。工作不平衡,部分区域、领域环境治理基础设施建设欠账多,如2021年4月开展的第二轮第三批中央生态环境保护督察,对云南、广西、湖南、江西省通报的25个典型案例中,涉及基础设施建设的就有9个,占36%。城镇生活污水收集配套管网建设严重滞后,特别是老城区、城中村以及城郊接合部等区域,管网不配套、破损、错接、漏接等问题严重,城镇污水收集率低(全国仅60%左右),广西崇左市2020年污水集中收集率仅6.7%。同时,污水处理厂进水污染物浓度低问题普遍,雨季污水溢流明显。城市环境整治不平衡,部分乡镇、农村污水、垃圾直排,尤其是在中西部省份更为突出。部分工业企业清洁生产水平低下,一些园区污水收集、处理设施不配套。农业种植、畜禽(水产)养殖污染相对滞后,根据第二次污染源普查,长江经济带省份及青海省农业源总磷排放量占各污染源磷污染物排放总量的比例高达68%。

环境风险隐患多,饮用水安全保障压力大。“化工围江”问题较为明显,长江经济带分布有化工企业14813家,主要集中在158家省级以上化工园区和上千家市级园区,集中分布在云贵、川渝、湖北和江浙沪等地区,其排放量占全国化工行业排放总量的比例高达37.7%。涉危险化学品码头和船舶数量多、分布广,仅重庆至安徽段危险化学品码头就接近300个,长江干线港口危险化学品年吞吐量已达1.7亿吨,种类超过250种,运输量仍将以年均近10%的速度增长。流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内,企业排污口与取水口交错布局,各类危、重污染源生产储运集中区与主要饮用水水源交替配置。长江中上游汇水区遍布众多尾矿库,一旦泄露,随水流很快会造成水体污染。环境激素、微塑料等新污染物污染问题逐步显现。

工作基础薄弱,体制机制有待进一步建立健全。上中下游地区资源、生态利益协调机制不健全、不完善,缺乏具有整体性、专业性和协调性的大区域合作平台。考核奖惩机制有待进一步完善,生态环境保护“党政同责、一岗双责”的要求在部分区域、领域未严格落实到位,一些地方或部门工作积极性、主动性不强。科技支撑薄弱,遥感、在线监测等新技术、新方法应用覆盖面小,湖泊富营养化整理、畜禽粪污治理、污水生态处理、新化学物质处理等方面的先进适用技术研发与示范推广不够。由于发展不平衡,中西部市州、县市区财政紧张,在生态环境保护方面的投入力度与形势任务需求有较大的差距。基层环境监管能力薄弱,存在“小马拉大车”的问题,与日趋繁重的工作任务不相匹配。

“十四五”长江经济带生态环境保护工作重点

长江生态环境保护涉及方方面面,既要打攻坚战,也要打持久战,当前及今后一段时间仍处于爬坡过坎的关键阶段,必须咬紧牙关、迎难而上。2021年8月30日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议,审议通过《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》,对“十四五”乃至今后更长时期深入打好污染防治攻坚战作出全面部署,明确要求持续打好长江保护修复攻坚战。同时,生态环境部正在会同有关部门制定《重点流域水生态环境保护规划(2021-2025)》,明确以习近平生态文明思想的重要载体,突出流域特色,以河湖为统领,坚持山水林田湖草沙系统治理,统筹水环境、水生态、水资源等要素,推进美丽河湖建设,以高水平保护引导推动高质量发展,确保到2025年长江流域水环境总体优良,并实现11个方面的具体目标,包括地表水优良比例、城市集中式饮用水水源达到或优于III类比例、黑臭水体消除比例等,既有常规指标,也有亲民指标。目前,《规划》正在按程序修改完善,是下一步深入推进长江生态环境保护的重要依据。具体而言,“十四五”重点要推进如下几方面的工作。

着力推进经济社会绿色转型。调整产业结构,严格生态环境准入,推进差别化的流域性环境标准和管控,依法淘汰落后产能。优化空间布局,合理确定发展布局、结构和规模,推动重污染企业退出。推进绿色发展,推进工业企业绿色升级,提升产业园区和产业集群循环化水平,加快农业绿色发展。推动减污降碳协同治理,推进区域再生水循环利用,加强湖泊和湿地生态保护。

为人民群众提供良好水生态产品。优先保障饮用水水质安全,推进城市饮用水水源全面达标,加快农村饮用水水源保护进程,加强饮用水水源地环境监管,保障南水北调等重大调水工程水质安全。梯次深化黑臭水体整治,推进地级及以上城市黑臭水体长制久清,到2025年,基本消除县级城市黑臭水体,农村黑臭水体整治率达到40%左右。推进美丽河湖保护与建设,严格河湖流域重要生态空间管控,建成一批具有全国示范价值的美丽河湖,实现“有河有水、有鱼有草、人水和谐”目标。

巩固深化水污染治理。加强入河入海排污口排查整治,2025年底前,完成长江流域、近岸海域范围内所有排污口排查;基本完成长江流域干流及重要支流、重点湖泊、重点海湾排污口整治。推动工业企业稳定达标排放,加大工业园区整治力度,推动工业废水资源化利用,2025年底前,长江流域优先完成工业园区排查整治,建成若干国家高新区工业废水近零排放科技创新试点工程。推进城镇污水收集处理,补齐城镇污水收集管网短板,强化污水处理能力建设,推进污泥无害化资源化处理处置,推进初期雨水污染控制,到2025年,基本消除城市建成区生活污水直排口和收集处理设施空白区,城市生活污水集中收集率提升到70%,城市、县城、重点镇污水处理率分别达到95%、90%、75%以上,县级及以上城市污泥无害化处理处置率超过90%。持续推进农业农村污染防治,推进农村生活垃圾、污水治理,防治畜禽养殖污染,防治水产养殖污染,突破农业面源污染防治瓶颈,到2025年,农村生活污水治理率和黑臭水体整治率分别达到40%,畜禽粪污综合利用率达到80%以上,种植业化肥利用率达到45%,化肥农药使用总量比2020年减少5%。加强船舶废水排放监管,深入开展船舶污水治理,严格船舶淘汰制度,加大港口码头船舶水污染物收集转运处理能力建设。

积极推动水生态保护。提升水源涵养能力,严格重要水源涵养区用途管制,强化重要水源涵养区保护,加强重要水源涵养区监督管理。实施生态缓冲带保护和监管,推进生态缓冲带划定工作,强化河湖生态缓冲带监管,开展河湖生态缓冲带修复与建设试点。保护水生生物多样性,强化就地保护,加强迁地保护,科学实施水生生物洄游通道和重要栖息地恢复工程。

着力保障河湖生态用水。提高水资源利用效率,强化用水强度约束,实施用水全过程管理,加强农业、工业、城镇节水。有效保障生态流量,将保障生态流量目标作为硬约束,积极推进生态流量管理全覆盖,健全河湖生态流量保障机制,加强河湖生态流量监测,加强江河湖库水量配置与调度管理,到2025年,长江干流及主要支流生态流量管理措施全面落实。

有效防范水环境风险。加强环境风险预防设施建设,落实工业企业环境风险防范主体责任,加强工业园区环境风险防范。提升环境风险预警能力,加强环境风险调查评估,强化监控预警体系建设,2022年底前全部完成风险源清单;2025年底前,建立完成累积性风险基础数据库。强化环境风险应急处置,强化环境风险应急协调联动机制建设,全面提升环境风险应急处置能力,到2022年,全面建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制。

持续推进长江流域共抓大保护。把修复长江生态环境摆在突出位置,推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理,改善长江生态环境和水域生态功能,提升生态系统质量和稳定性。明确长江流域不同区域保护治理重点,构建“一干、七支、两大水系、四湖、四区、三群”的水生态环境保护空间布局。推进长江水生生物多样性恢复,加强长江水生生物调查与珍稀物种保护,加强长江水生生境保护,严格水域开发利用管理,抓好长江“十年禁渔”。防范化解沿江水环境风险,优化沿江企业和码头布局,加强中上游重金属污染防治,禁止在长江干支流岸线1公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目,禁止在长江干流岸线3公里范围内和重要支流岸线1公里范围内新建、改建、扩建尾矿库。开展重点湖泊富营养化控制,加强长江流域高原及中下游富营养化湖泊治理与生态修复,有序推进生态调控与水生植物恢复,提升湖泊生态系统稳定性。

强化规划实施保障。强化组织领导,强化地方政府水环境保护责任,细化明确各部门水环境保护职责,分解落实规划任务,形成有效水生态环境保护合力。健全法规标准,积极推进相关法律法规制修订,落实长江保护法相关要求,建立健全长江流域水环境质量和污染物排放、生态环境修复、生态流量、生物多样性保护等标准体系。发挥市场作用,拓展资金渠道,发挥价格杠杆作用,健全污水处理费调整机制,推行差异化收费与付费机制,继续推进生态保护补偿。加大科技支撑,开展科技专项攻关,研发推广适用技术。加强监督管理,建立规划实施的考核机制,加强水生态环境监测评估,强化流域生态环境监管,严格环境执法,实施重点工程。

开展长江流域生态环境保护民主监督的几点建议

积极推动习近平生态文明思想的宣贯。将习近平生态文明思想和习近平总书记关于全面推进长江经济带高质量发展重要指示精神宣传贯彻作为民主监督的重要内容,让习近平生态文明思想能够在长江流域落地生根、开花结果,推动各级领导干部真学、真懂、真信、真用,认真践行“绿水青山就是金山银山”的理念,坚持“共抓大保护、不搞大开发”的原则,坚定不移地走“生态优先、绿色发展”之路。

高度关注转型升级、社会经济高质量发展。生态环境问题本质究其本质是社会经济问题,长江流域人口密集、社会经济发达,资源、环境压力大,亟待在绿色发展、高质量发展上实现新的突破,建议民主监督高度关注,大力推进高质量发展和高水平保护的协同统一,尤其要认真梳理、发掘、提炼地方绿色转型发展好的经验、做法,及时发布典型案例,为其他地方探索绿色发展之路提供借鉴。

切实加强工作统筹。长江流域生态环境保护涉及方方面面,各地、各有关部门工作任务重,中央巡视、生态环境保护督察、人大执法检查、审计、绩效考核等高度关注,监督检查工作较多,而且相对比较深入。在民主监督过程中,建议不搞面面俱到,根据各地的实际情况,每年突出1-2个主题深入调查研究、监督检查,督促地方落实中央统一决策部署,帮助地方解决实际困难和问题。同时,各党派纵向、横向加强协调联动,形成整体工作合力和流域综合监督效果。

注重解决几个重点问题。一是高度重视长江源头区淡水资源储备减少问题,积极应对气候变化。二是高度重视长江中下游江湖关系问题,推动解决枯水期生态环境问题,尤其是总磷污染问题。三是高度重视农业面源污染问题,农业源排放的污染物占比越来越高,对生态环境的影响越来越大,亟待破题,尤其是畜禽水产养殖污染。四是高度关注城乡环境治理基础设施建设和运行管理问题,推动地方主动积极补齐短板,进行提质增效。五是高度关注医疗废水和新化学物质污染问题,推动加强城乡医疗废水严格规范处理和源头减少环境激素、抗生素等的使用、排放。六是高度关注生态保护修复重点工程,将国家公园、源头水系、重要饮用水水源、水产种质资源保护区等环境敏感区生态保护、湿地保护和修复、江湖岸线生态缓冲带建设作为国家重大工程统筹推进。

推动提升支撑保障能力。建议推动各级党委政府加强生态环境能力队伍建设,高度关注基础环境监管能力薄弱问题,推动提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。建议推动各级财政认真贯彻落实习近平总书记“生态环境投入不是无谓投入、无效投入,而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入”的重要指示精神,切实加大生态环境保护投入,多方面筹集整治资金,在加强基础设施建设的同时,加强设施运行管理费用的保障,确保稳定发挥减排效益。建议推动国家进一步加大重点生态功能区生态补偿力度,三峡集团加大对流域生态环境保护的支持力度,积极推动绿色金融,发挥好长江绿色发展基金等的杠杆作用。建议推动国家层面组织优势科研力量,加强对重点问题的专题研究,加大环境保护和治理相关技术的研发和示范推广。

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