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创新生态环境综合执法“山东模式”

——山东以精准执法服务经济高质量发展,去年共立案查处违法案件16585件

山东省作为东部沿海经济大省、人口大省和首都的“南大门”“护城河”,在过去的2019年,山东省生态环境执法工作交出了怎样的答卷?在减少执法频次、提高执法精准度方面做了哪些工作?

山东省生态环境厅日前召开新闻发布会,山东省生态环境厅执法局副局长张世国全面通报了2019年全省生态环境执法情况和2020年工作思路,并就相关问题回答记者提问。

图为山东省生态环境厅新闻发布会现场

2019年,山东省生态环境厅坚持以习近平生态文明思想为指导,紧紧围绕省委、省政府“1+1+8”污染防治攻坚战系统谋划,按照 “13691”工作思路和要求,结合生态环境保护综合行政执法改革,主动谋划、积极作为,进一步创新执法模式、转变执法方式、提高执法效能,构建了全省生态环境执法的“四梁八柱”,形成了“全省一盘棋、上下一条线、聚力抓落实”的生态环境综合执法大格局,综合执法的“山东模式”得到了生态环境部的肯定。

山东省各级生态环境部门立案查处环境违法案件16585件,罚款金额10.98亿元,处罚数量和金额位居全国前列;加大与公安、检察院联勤联动,办理移送拘留案件572件、环境污染犯罪案件120件,合力打击各类环境违法犯罪行为成效显著。通过严格执法,山东省始终对违法企业“利剑高悬”,着力为企业营造公平竞争的市场环境,助推经济高质量发展。

规范执法,构建生态环境执法的“四梁八柱”

健全的制度是完善生态环境监管体系的重要内容,也是“建设一支政治强、本领高、作风硬、敢担当,特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护铁军”的重要保障。

张世国表示,山东省生态环境厅着力做好顶层设计,构建全省生态环境执法的“四梁八柱”。积极探索综合执法改革后全省生态环境执法新模式,谋划出台了《山东省生态环境综合执法行动工作方案》《山东省生态环境保护综合执法能力提升三年行动计划(2019年—2021年)》等系列制度文件,理顺省市县三级执法机构的职责定位和主责主业,明确了综合执法改革后全省生态环境执法的新模式,形成全省一盘棋、上下一条线、聚力抓落实的生态环境综合执法大格局。

为规范执法行为,不断提升执法业务水平,山东省生态环境厅认真贯彻落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核 “三项制度”,强化环境行政执法事前公开、规范事中公示、加强事后公开,实现行政执法行为公开透明。印发了《关于进一步规范工业污染源生态环境执法工作的通知》,推行环境现场执法的“131”工作法,“1”:建立执法任务清单制度,执法人员按照清单内容开展现场执法检查,严禁随意改变检查内容、范围,严禁开展未经批准的执法活动,提高执法规范性。“3”:突出3个现场执法重点,即排污许可制落实情况、治污设施运行情况和自动监测设备联网运行情况。“1”:建立生态环境执法与业务管理联动机制,执法机构及时将查处情况反馈相关业务处室,紧盯问题整改到位,形成工作闭环。

图为2019年山东省生态环境监管技术比武竞赛活动现场

为提高执法人员业务素养,山东省生态环境厅执法局充分发挥示范引领作用,组织开展了“生态环境执法大讲堂”活动,人人上讲台、个个讲案例。同时指导各市开展执法大讲堂活动,在全省执法系统营造“比学赶帮超”的浓厚学习氛围。组织开展了以“全员、全年、全过程”为特点的环境执法大练兵活动和 2019年山东省生态环境监管技术比武竞赛活动,以赛代训、实战练兵,不断提高执法人员的业务能力和水平。

据山东省生态环境厅执法局行政处罚室主任刘婷介绍,山东省生态环境厅专门修订了《山东省生态环境行政处罚裁量基准》,对11部法律、11部行政法规、14部地方性法规和政府规章中的268种生态环境违法行为的行政处罚裁量权进行了细化和量化,展现出3大亮点:

——采用多因子裁量方式,裁量结果更加科学合理准确。以超标排放大气污染物这一违法行为为例,原《裁量基准》仅以超标倍数作为裁量因子,考虑因素不够全面。本《裁量基准》综合考虑废气类别、超标因子个数、超标倍数、小时烟气流量、违法行为发生时期环境敏感度、违法次数等因素,指导执法人员根据违法行为的事实、情节、后果有针对性地调取证据,对违法行为进行综合考量和全面裁定,确保裁量结果的科学、合理、准确。

——“裁量表+公式”计算处罚金额,减少人为因素干预。《裁量基准》裁定处罚金额时,首先明确违法行为对应的行政处罚裁量表,确定裁量表中各项裁量因素的裁量等级,将裁量等级套入公式计算处罚金额,最大限度地减少人为因素干预。下一步将配套开发具备“行政处罚自由裁量计算器”功能的自由裁量系统,通过输入有关裁量因素,自动计算处罚金额,实现金额裁定的高效、便捷、准确。

——首次明确轻微违法免罚清单,体现宽严相济的处罚精神。根据《行政处罚法》和生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》,首次明确了8种轻微免予处罚的违法行为清单。

严格执法,“一揽子”打包重点任务提升执法效能

减少执法频次、提高执法精准性是适应新形势的迫切需要,也是生态环境部门提高履职能力、转变执法方式、提升执法效能的必然要求。

山东省生态环境厅结合生态环境保护综合行政执法改革,以“双随机一公开”为抓手,统筹调配全省生态环境执法资源和执法力量,开展生态环境综合执法行动,解决了多头执法、重复执法等问题。综合执法行动实行“1+N”模式,整合各类专项执法行动,将群众反映的突出环境问题和涉气、涉水、涉土等重点任务“一揽子”打包纳入,实现一次综合执法行动完成多个任务,降低了检查频次。坚持问题导向、强化靶向发力,综合执法行动开展前,由执法局收集问题线索,聚焦重点工作任务和重点区域、重点领域、重点行业的突出环境问题,拟定行动方案;现场检查采取“四不两直”的方式,带着问题去、盯着问题查,实施精准执法;综合执法行动结束后,根据检查结果对各市发现问题率和整改到位率进行排名通报,倒逼有关问题整改落实到位。2019年,山东省共开展8次综合执法行动,将各项重点任务“一揽子”打包纳入,累计抽查污染源4000多个,对700多家环境违法企业进行立案处罚。此外,还联合省检察院、省公安厅等部门开展联勤联动执法检查,不断提升执法合力。

围绕大力推行非现场执法,山东省生态环境厅积极探索电量监控、热点网格研判、无人机飞检等非现场执法方式,充分利用高科技手段,精准锁定违法问题,有效消除了遍地撒网式执法的弊端,减少现场执法频次,提升了执法效能。

图为山东省副省长于国安在省生态环境厅厅长王安德的陪同下与临沂市代表队现场交流

“据初步统计,通过开展综合执法行动和推行非现场执法,2019年全省各级生态环境部门执法检查活动与2018年相比,减少了30%,成效显著。”山东省生态环境厅执法局综合室主任曹厚良说。

张世国表示:“一分部署、九分落实。我们将充分发挥生态环境执法稽查的‘防火墙’‘助推器’作用,每季度组织开展一次全省生态环境执法稽查,重点对综合执法行动、突出生态环境问题整改落实等生态环境执法重点工作完成情况,现场环境执法和环境行政处罚规范性及群众、企业信访反映的执法不规范问题进行稽查;突出稽查针对性和时效性,加大日常稽查力度,对重大环境问题及时开展专案稽查。对稽查发现的问题,及时通报、限期整改。加强对稽查结果的运用,对生态环境执法落实到位、成效显著的单位,进行通报表扬;对履职不到位、弄虚作假、造成重大不利影响的,进行通报批评并严肃问责;对涉嫌犯罪的,移交司法机关处理;对典型案例,向社会公开曝光。”

温情帮扶,推行差异化执法严防“一刀切”

当前,中央、山东省委和省政府相继出台了关于优化营商环境的意见。在发布会上,山东省生态环境厅执法局执法稽查室主任刘继强详细阐述了分类施策精准帮扶、推行差异化执法严防“一刀切”的情况。

图为环境执法人员正在参加2019年山东省生态环境监管技术比武竞赛活动

山东省生态环境厅充分发扬“店小二”精神,在执法的同时开展守法宣传和服务,指导企业准确掌握环境保护政策法规要求、行业治污标准、整改提升方向,为企业守法创造良好外部环境。针对执法检查发现的问题分类施策:对问题较小、能立即整改的,企业立行立改且达到整改要求的,不再追究责任;对立即整改存在困难的,给予企业一定的整改时间;对涉及民生领域项目、新旧动能转换重点项目和国家、省重点基础设施工程,主动对接服务,帮助其不断提升治污水平,在重污染天气应急中,督促其优化施工或生产工序,做到执法有温度、服务有热度。借助企业信用评价系统和生态环境大数据平台,科学设置执法检查抽查比例。对环保管理水平先进、环境信用评价良好、资源要素产出高的企业和保障民生类项目、新旧动能转换重点工程等,适当降低抽查比例和频次,做到对守法者无事不扰。坚持一切从实际出发,严格禁止“一律关停”、“先停再说”等懒政、敷衍做法,对采取集中停工、停业等“一刀切”方式应付检查的行为严肃查处。

党的十九届四中全会、中央经济工作会议都对生态环境执法工作提出了新要求,张世国谈及2020年山东省生态环境厅的执法工作思路时说:“可以概括为‘12341’:1个中心,即紧紧围绕省委、省政府确定的生态环境保护重点工作开展执法,不断提高执法的精准化、规范化水平;2条主线,即抓紧抓好生态环境综合执法和生态环境执法稽查;全面落实3项制度。在全省执法系统大力推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”;强化4项措施,分别是培训练兵强素质、科技支撑强监管、联勤联动强合力和典型案例强震慑;1个保障,即锲而不舍抓好党建和党风廉政建设,不断强化党建引领,进一步提高队伍战斗力和凝聚力,打造山东生态环境执法铁军。”(文 | 贾乾芝 王学鹏)