海盛产品养殖开发基地有限公司（以下简称海盛公司，化名）经当地村民委员会同意承租该村村民承包的部分土地进行海水养殖。2018 年 9 月，海盛公司所在地市生态环境局对海盛公司养殖场进行检查，制作了《现场检查（勘察）笔录》。2019 年 5月市生态环境局作出《责令改正违法行为决定书》，载明 2018 年 9 月该局对海盛公司进行了调查，发现海盛公司存在违反法律规定设置入海排污口的行为。2019 年 9 月，市生态环境局作出《行政处罚决定书》，认定海盛公司设置入海排污口的行为违反《海洋环境保护法》（修订前）第三十条规定，依据该法第七十七条规定，对该公司作出责令关闭入海排污口、罚款 48000 元的行政处罚。海盛公司不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。

法院一审认为，结合市生态环境局提交的行政处罚证据，可以认定该局在作出行政处罚决定时，未对养殖尾水进行水质检测和成分分析，也未比较养殖尾水是否超出国家现行的排放标准，是否会对当地海洋环境造成损害，仅以养殖场排放的是养殖尾水即直接认定海盛公司设置排污口，缺乏证据支持，事实依据不足，判决撤销《行政处罚决定书》。

市生态环境局不服一审判决，提起上诉，结果法院二审判决 ：驳回上诉，维持原判。

法律制度是推进生态环境保护的重要武器，执法监管是深入打好污染防治攻坚战的重要手段。作为政府职能部门，生态环境部门要坚持依法行政，精准执法，不断提高执法效率，更好地促进经济社会高质量发展。

准确认定违法行为

入河入海排污口（以下简称排污口）是指直接或通过管道、沟、渠等排污通道向环境水体排放污水的口门，是流域、海域生态环境保护的重要节点。环境行政主体对所作的行政处罚负有举证责任，法院根据环境行政机关提供的证据审查其行为的合法性。

确定是否为排污口，首先要确定排出的水是不是污水，需对水质进行检测，上述案例中，市生态环境局在作出行政处罚时，未对排污口排出的水质进行检测。

同时，修订前的《海洋环境保护法》第三十条第一款规定 ：“入海排污口位置的选择，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和有关规定，经科学论证后，报设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门备案。”而在上述案例中，市生态环境局未对养殖场排污口进行过备案，也不能说明所在地区关于海水养殖场排污口备案的规范性管理文件和操作方式，仅自判养殖场排放的水是养殖尾水，便迳行认定海盛公司设置的排水口就是排污口，缺乏证据支持，事实依据不足。

《水污染防治法》对入河排污口也做了明确要求。《水污染防治法》第二十二条规定，向水体排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口 ；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。 

当然，需要说明的是，2018 年机构改革后，入河排污口设置管理职责由水利部门划转至生态环境部门。根据《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》，江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口审批的实施机关为 ：生态环境部流域海域生态环境监督管理机构，省、设区的市级、县级生态环境部门。

依法行政是执法部门保证公正执法最基本的要求。因此，生态环境部门在对某违法违规行为拟处罚前，就要准确认定违法违规行为，依法依规固定证据，如案件涉嫌犯罪，还需及时与公安局、检察院等司法机关联系，以及时依法办案。 

牢牢把握证据的法律效力

《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。上述案例中，市生态环境局虽然在二审时提供了水质检测报告，但因为检测水样为《行政处罚决定书》作出之后所取，所举“证据”与《行政处罚决定书》中所列“违法违规” 行为没有直接关联性，该检测报告不能作为认定案件事实的依据，因而二审法院对该证据不予采信，维持一审判决。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

因此，生态环境部门在固定某违法违规行为证据时，一定要坚持做到证据本身真实，证据与违法违规事实有关联，证据取得合法，否则，“证据”将会失去法律效力。

执法程序要合法合规

程序违法在一定程序上必然导致结果违法，新《行政处罚法》在行政处罚的适用、证据、程序（尤其是听证程序）等方面作了更为严格或者详细的规定。

无论违反法定程序还是违反正当程序，都是一种程序违法，其法律后果可能被行政复议机关或人民法院依法确认违法、撤销或者确认无效。 根据《行政处罚法》第四十一条规定，行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。第四十二条规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。

2023 年 7 月 1 日起施行的《生态环境行政处罚办法》对规范生态环境行政处罚的实施作了具体的要求和规定。

《生态环境行政处罚办法》第二十一条要求，“生态环境主管部门对登记立案的生态环境违法行为，应当指定专人负责，全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”第二十八条规定，“对有关物品或者场所进行检查（勘察）时，应当制作现场检查（勘察）笔录，并可以根据实际情况进行音像记录。”第二十九条规定，“执法人员应当将采样情况记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像记录采样情况。”

同时，《生态环境行政处罚办法》要求，违法事实不清、证据不充分或者调查程序违法的，审查人员应当退回调查人员补充调查取证或者重新调查取证。


作者 ：江苏和济律师事务所律师