文/耿天宇
责令改正决定书（通知书）是生态环境部门日常执法活动中适用最普遍的执法文书，一般和罚款等行政处罚一并适用，实践中生态环境部门往往重视罚款的收缴执行，对于“责令改正”重视度不够高。生态环境部门作出责令改正和罚款决定后，行政相对人不履行的，生态环境部门往往也只是申请人民法院强制执行罚款部分，忽视“责令改正”的执行，实质上形成了“以罚代管”。罚款不是目的，纠正违法行为才是执法的目标。对于行政相对人拒不执行责令改正决定书（通知书）要求的，生态环境部门应当采取措施督促行政相对人履行到位，这其中一个重要的措施就是申请人民法院强制执行责令改正决定书（通知书）。在此就生态环境部门如何申请人民法院执行责令改正决定书（通知书）谈几点看法。
一、“责令改正”可以申请法院执行，具有强制执行力
责令改正决定属于行政命令，系具体行政行为的一种，是行政机关对行政相对人发出的要求其为或者不为一定行为的意思表示，对行政相对人具有强制拘束力。当事人拒不履行责令改正决定的，根据《行政诉讼法》第九十七条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”之规定，可以申请法院强制执行。
同时原国家环保局在《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》（环函﹝2010﹞214号）中也明确提出“一、环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条（注：已修改为第九十七条）规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条—第九十一条（注：已经修改为《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号））对行政机关申请人民法院执行其具体行政行为的条件、程序、期限、要求做了具体规定。责令改正决定属于具体行政行为的一种形式。因此，根据上述法律规定，当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行责令改正决定的，环保部门可以向人民法院申请强制执行，并遵守《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的有关条件和要求”。
二、责令改正通知书与责令改正决定书的区别
行政执法文书的具体性质在于其实质内容，不在于其标题或者名字叫什么，名为“责令改正通知书”的，其内容大部分实质上为责令改正决定，属于不同地方不同行政机关文书格式的差异化表示，二者无实质区别。
三、责令改正决定申请法院执行的条件
“责令改正”类型行政行为的执行需要符合一定条件。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一百五十五条第一款第（二）项规定“行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：（二）行政行为已经生效并具有可执行内容”，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释〔2020〕21号）第十六条第一款第（三）项规定“人民法院受理执行案件应当符合下列条件：（三）申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确”。
上述司法解释明确了可以执行的责令改正应该符合：第一，具有可执行内容（给付内容），第二，执行标的明确。所谓具有可执行内容（给付内容）是指发生法律效力的法律文书必须具有义务给付权利人某种财物、为或不为一定性为的内容。执行标的应是生效法律文书所确定的权利、义务的给付内容;执行标的包含以下要素：(1)权利和义务关系。(2)给付方式。即以何种方式兑现既定的权利和义务，如给付金钱、交付财物、完成行为等。(3)物种。即给付的物质种类，如现金、实物、行为等。(4)数额或要求。即物的价值、数目和具体标准。
执行标的如果缺少上述要素，那么它就不明确、不具体。人民法院可能就无法识别执行的具体内容，执行活动也就无法开展，可能被法院以“执行内容不明确”等裁定不予执行。
目前很多地方生态环境部门在作出“责令改正”决定时存在给付内容、执行标的不明确的问题，执法文书上只有“责令改正违法行为”等此类含糊的表述，至于怎么改正，往往语焉不详或者根本就不提及。出现这种情况，主要有两种原因：一是由于法律文书的制作机关未严格依据有关法律规定写明给付内容，导致法律文书主文存在瑕疵；二是由于有关实体法律法规规定不明确，导致据此作出的法律文书缺乏具体的给付内容。下面举例说明：
如以《环境影响评价法》中规定的“未批先建”为例。《环境影响评价法》第三十一条“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。
此条款明确规定了对于“未批先建”行为可以下达“责令停止建设”或“责令恢复原状”两种行政命令。其中“责令停止建设”属于含义相对清晰的，就是停止施工、安装等活动；“责令恢复原状”属于含义相对模糊的，字面意思指恢复到原来、原本的状态，这个原来、原本的状态比较含糊而且行政机关不掌握，只有行政相对人清楚，一般理解为恢复到不构成违法的状态，对于“未批先建”来说就是将已经设置的、安装的建筑物、构筑物、设施设备等拆除或者清理。一般来说下达“责令恢复原状”的行政命令要明确具体的内容，比如拆除、清除、清理掉建设、安装的某某东西。实践中还存在一些对于机器设备的“责令恢复原状”，可以要求机器设备断电断水、拆除在生产线状态、放置入库房等。
再如以《建设项目环境保护管理条例》中规定的“未验先投”为例。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。
此条款明确规定了对于“未验先投”行为可以下达“责令限期改正”的行政命令和罚款以及“责令停止生产或者使用”、“责令关闭”的行政处罚。其中“责令限期改正”属于行政命令，而且属于含义相对模糊的行政命令，从字面意思看就是限定一定的期限内改正违法行为，具体期限时间、如何改正等，法条并未明确，这就需要具体细化。本条中的违法行为是“未验先投”也即建设项目需要配套建设的环境保护设施没有经过验收就投入生产或使用，具体到如何明确“责令限期改正”的具体内容则需要分情况来说：
1.建设项目属于产业政策禁止投资的项目或者位于某些禁止区域内的项目（如饮用水水源保护区等），这个“责令限期改正”可以表述为“立即停止生产”，工艺原因不能立即停止生产的，可以表述为合理期限内停止生产。比如一天或几天内停止生产。
2.建设项目不属于禁止类的项目，已经办理了环评审批文件，只是没有验收的，给予其合理期限进行验收，可以表述为“责令立即或一定期限内停止生产，一定期限内履行验收手续”。此类也可以单独表述为“责令立即或一定期限内停止生产”，不说补办手续的问题，但基于服务型执法的要求，建议在执法文书中写上补办手续的要求以提醒提示企业。
3.建设项目不属于禁止类的项目，没有办理环评审批文件，没有验收的，要给与其合理期限进行办理环评手续和验收手续，可以表述为“责令立即或一定期限内停止生产，一定期限内履行环评和验收手续”，此类也可以单独表述为“责令立即或一定期限内停止生产”，不说补办手续的问题，但基于服务型执法的要求，建议在执法文书中写上补办手续的要求以提醒提示企业。
综上，对于“责令改正”一般应明确责改的具体内容。当行政相对人不执行“责令改正”决定符合申请人民法院执行的条件，一般可以按照如下模式表述，根据XX法律第XX条的规定，本机关责令你（单位）立即（一定时间）改正违法行为。改正的具体要求：XXX（停止生产、运行、清理清除设施设备，一定期限内补办手续等，需要根据法条的具体规定提出改正措施）。
（作者单位：河南荟智源策律师事务所）
