某化工企业因环境问题停产后，经过整改，拟恢复生产。县生态环境分局违规对企业进行复产核查，召开局党组会审议通过同意企业复产，局长在《化工企业复产核查表》上签署"同意复产"的核查意见，并加盖公章。省生态环境厅闻知后，成立调查组对此进行调查，厅党组专门听取调查情况汇报，责令该县分局党组向设区市局党组、设区市局党组向省厅党组作出深刻检查。分局局长受到党内警告处分，调离原工作岗位，省厅向全省生态环境系统发出通报，重申生态环境部门不得对企业复产进行核查验收。
企业复产前，生态环境部门对企业进行核查验收，是典型的"权力越界"和"保姆式"包办监管。生态环境部门对企业的环境监管，应从"保姆式"包办中解脱出来。
生态环境部门对企业复产进行核查验收于法无据
2015年1月1日施行的新《环境保护法》赋予了生态环境部门许多新的环境监管手段，其中就包括限制生产、停产整治。《环境保护法》第六十条规定"企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施。"为规范各地做法，保障这一全新措施的落地实施，环保部于2014年12月19日发布《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，细化了适用范围和包括复产在内的实施程序。其中第十七条规定："排污者完成整改任务的，应当在15个工作日内将整改任务完成情况和整改信息社会公开情况，报作出限制生产、停产整治决定的环境保护主管部门备案，并提交监测报告以及整改期间生产用电量、用水量、主要产品产量与整改前的对比情况等材料。限制生产、停产整治决定自排污者报环境保护主管部门备案之日起解除。"可见，《环境保护法》和环保部的部门规章都没有规定企业复产须经生态环境部门核查验收、审核同意，而是要求企业"公开+备案"。即企业将环境问题整改的相关情况向社会公开。同时，报作出限制生产、停产整治决定的环境保护主管部门备案。生态环境部门接到企业的备案材料后，也不需要出具"同意复产"或"不同意复产"的意见。
生态环境部门对企业复产进行核查验收等于变相设置行政许可
各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。职权法定是依法行政的基本要求。执法主体作出某种公务行为必须有法律依据，公权力主体在行使公权力行为时，必须严格在法定权限范围内行事，不得超越权限。这里的"授权"之"法"，包括法律、法规和规章等。根据法律保留原则，没有法律依据，行政法规、地方性法规不得作出限制和剥夺公民基本权利的规定；没有法律和法规依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。但在实践中，有的地方和部门以"红头文件"擅自限缩公民的权利，超越了法律规定。
简政放权，是深化"放管服"改革的大方向。国家一再要求政府公布审批目录清单，清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项。而一些地方规定企业复产须经生态环境部门核查验收通过，生态环境部门同意复产才能复产，反之，则不能复产。这实际上是变相设置行政许可，是在"权力清单"之外设置权力。这一"土规定"违反了依法行政的原则，增加了企业的义务、增加了企业的制度性交易成本，是违法行政，与国家深化"放管服"改革的大方向背道而驰。
生态环境部门对企业复产进行核查验收增加环保人的履职风险
生态环境部门对复产企业核查验收，增加环保人三个方面的履职风险。
一是发生问题后被问责的风险。生态环境部门对企业进行核查验收，是生态环境部门在为复产企业"背书"。企业类型多种多样，内部环境管理要求复杂多样，具体到每一个环保人不可能对所有类型的企业环境管理都精通。生态环境部门人员介入企业的微观管理领域进行核查验收，未必能发现企业的全部问题、并督促企业彻底整改，很难实现核查验收的目的与初衷。经生态环境部门核查验收同意复工的企业一旦发生问题，特别是重大环境或安全生产问题，参与核查验收和批准同意复工的人员，必然面临被问责的风险。在2019年发生的响水"3·21"特别重大爆炸事故中，就有一批生态环境部门人员因违规参与企业复产验收受到追究，教训十分深刻。
二是被企业指责、埋怨的风险。人少事多、加班加点、疲于奔命，是现阶段生态环境部门的真实写照。完成法定职责已需要超常的付出，再增加对企业复产核查验收这一管不了、管不好的工作，必然使生态环境部门承担难以承受之重。企业申请之后，长时间不安排核查验收，或者核查验收通不过，或者核查验收之后长时间不批复同意生产，企业都会埋怨生态环境部门慢作为、不作为，进而影响生态环境部门的形象与声誉。
三是廉政风险。对企业复工进行核查验收和批复同意，无疑是一项权力，而权力必然面临被围猎的可能。不难想象，为了通过核查验收早日复产，企业老板与相关环保人员拉关系、套近乎，甚至施以恩惠，都是完全可能的事情。这就必然增加环保人的廉政风险，容易滋生腐败。
生态环境部门对企业复产进行核查验收不利于强化企业主体责任
相较之前的《环境保护法》，现行《环境保护法》的亮点之一是强化了企业环境治理的主体责任。排污许可制度是环境管理的核心制度，环保部发布实施的《排污许可管理办法》同样注重强化排污单位污染治理主体责任，改变"保姆式"环境管理模式，要求排污单位必须建立企业自我监测、自我管理、自主记录和申报，生态环境部门依规核发、按证监管的法律制度框架。
对限制生产、停产整治的企业，采取"公开+备案"的方式解除限产、停产，即是明晰地告诉企业，企业要对自己的整改效果负全责，整治责任自己承担。复产与否，不依赖于生态环境部门的核查验收，而是取决于企业自身。由此，可以消除企业的依赖思想，进一步强化企业的主体责任，进一步调动企业整改问题的积极性和主动性，进一步强化企业环保自律。同时，采取"公开+备案"的方式复产，有利于公众参与企业环境管理并进行有效的监督，从而放大环境监管执法的效应。
显而易见，对企业复产进行核查验收的做法，与《环境保护法》《排污许可管理办法》的思路完全相反。这一做法不仅增加了生态环境部门的工作量和监管压力、增加了政府的管理成本、增加了环保人的履职风险，还限制了企业的自主决策，使企业对生态环境部门产生依赖性，弱化企业自主整改、自我负责的意识，非常不利于培育市场主体的责任意识。政府老是当"保姆"，就会导致企业成为"永远长不大的孩子"，成为依附于生态环境部门的"巨婴"。
既然对企业复产进行核查验收于法无据，"出力不讨好"，弊多利少，而且上级部门还三令五申禁止，为什么一些地方仍然乐此不疲地为拟复工进行核查验收呢？
一是相关领导和具体工作人员法治思维没有形成，依法行政观念树得不牢，对相关法律法规没有学懂弄通。
二是相关领导和具体工作人员政治意识不强，政治学习没有与实际工作紧密结合起来，学归学、做归做，学、做两张皮。对党中央、国务院作出的深化"放管服"改革、转变政府职能、推动经济社会持续健康高质量发展的重大决策，贯彻执行不坚决。
三是相关领导和具体工作人员对企业环境监管特点规律研究不深不透，混淆了教练员、运动员、裁判员的角色区别，模糊了企业主体责任与政府监管责任的不同要求，对企业监管缺乏有效的招数，一强调加强对企业的服务，就自然而然地为企业当"保姆"，甚至包办代替。
还有一种情形是，地方政府领导要求生态环境部门对复产企业进行核查验收时，生态环境部门负责同志担心影响与地方政府的关系，没有据理力争或做好充分的说服解释工作。
"放管服"改革是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命。在对企业的环境监管模式上，生态环境部门应坚持依法依规监管、有力有效服务，注重构建新型高效监管体系，在认真履行法定职责的同时，实现由"保姆"向"警察"的转变，决不应再"法外设权"，切实做到政府的归政府、企业的归企业、市场的归市场，积极搭建服务企业平台，对企业放手而不放任、服务而不包办，让企业自己承担起污染防治和安全生产的主体责任。
[作者：东南大学中国特色社会主义发展研究院（智库）特邀研究员]
